Как прекратили распил бюджета на федеральном уровне

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утверждённая 21 января 2020 года, предусматривает "создание сети оптово-распределительных центров для закупки продукции у сельскохозяйственных товаропроизводителей, её подработки, переработки, хранения и сбыта через систему розничной торговли и закупок для государственных и муниципальных нужд, в том числе в рамках механизма внутренней продовольственной помощи населению".

Так получилось, что 16 января 2020 года Михаил Мишустин был назначен на пост председателя российского правительства, а спустя лишь пять дней президент страны утвердил доктрину продовольственной безопасности. С моей точки зрения, это не случайное совпадение.

Предыдущее правительство не согласилось бы представить этот наиважнейший стратегический документ на подпись главе государства. Но и действующему правительству было, есть и будет очень нелегко заниматься осуществлением поставленных доктриной задач.

"Глубинное государство" против

Причин тому много. Но главная из них всё-таки заключается в том, что наш чиновничий аппарат, который в последнее время стало привычным именовать "глубинным государством", за годы так называемых рыночных реформ разучился работать именно на результат. Эффективность современного государственного управления сравнительно невысока.

Если брать самую новейшую историю, то исходной точкой для становления подхода, что именно сеть оптово-распределительных центров (ОРЦ) продуктов питания должна выступить одним из инструментов обеспечения продовольственной безопасности страны, стало поручение президента Владимира Путина от 6 мая 2014 года российскому правительству совместно с властями регионов подготовить предложения по развитию сети продовольственных ОРЦ и соответствующей инфраструктуры.

Поручение в свою очередь было сделано по итогам заседания Госсовета и Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, состоявшегося 21 апреля 2014 года.

Минсельхоз России отреагировал быстро. Организовал конкурс среди научных кругов на создание методических реализаций по названной теме, и уже в декабре 2014 года победитель этого состязания - Научно-исследовательский финансовый институт (учреждение Минфина РФ) - представил отчёт о проделанной работе.

Через несколько дней, 19 декабря, постановлением российского правительства были внесены изменения в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы. В неё была добавлена подпрограмма N 10 "Развитие оптово-распределительных центров и инфраструктуры системы социального питания". Объём бюджетных ассигнований на реализацию подпрограммы за счёт средств федерального бюджета должен был составить 79,3 миллиарда рублей.

Надо сказать, что научная разработка, которая легла в основу этой подпрограммы, несмотря на чрезвычайно короткие сроки её создания, получилась вполне добротная.

Проект хорош, сам документ убогий

Следует отдать должное научному руководителю этой темы доктору экономических наук Инне Рыковой. Её команда не просто показала, что развитие сети продовольственных ОРЦ с соответствующей инфраструктурой - складами, дорогами, центрами переработки сельскохозяйственной продукции, лабораториями для экспертизы её качества и так далее - есть магистральный путь к созданию в стране конкурентоспособного аграрно-промышленного комплекса.

Очень важно, что в материалах этого научного коллектива было прямо указано: создание сети продовольственных ОРЦ даёт возможность государству эффективно выполнять свои функции в части ветеринарного и фитосанитарного контроля, в том числе и при закупках для государственных и муниципальных нужд.

Вместе с тем в методических рекомендациях были отмечены и проблемы, то есть, по существу,- риски для оптово-распределительного звена российского продовольственного рынка. Важнейшей проблемой была названа "несформированная государственная политика на рынке продовольствия".

В области госзакупок продовольствия к последствиям этого фактора были отнесены такие явления, как "отсутствие сформированного государственного заказа на продовольствие (объёмы и условия закупок)", а также "использование при государственных закупках продовольствия тех же механизмов, что и для непродовольственных товаров".

Иными словами, специалисты прямо говорили, что негоже осуществлять госзакупки продуктов питания на тех же условиях, что и гвозди. В нормативной базе при закупках продуктов питания необходимо учитывать специфику этих товаров.

Как известно, годом ранее, а точнее - в октябре 2013 года, вышел в свет федеральный закон "О контрактной системе..." (N 44-ФЗ). Не секрет, что за основу его разработки легло американское законодательство. В этом законе не было и до сих пор нет особых отличий для приобретения продуктов питания и непищевой продукции.

Может быть, по той причине, что в заинтересованных ведомствах не считали нужным изменять идеологию не так давно вступившего в силу N 44-ФЗ, и получилась подпрограмма N 10 "Развитие оптово-распределительных центров и инфраструктуры системы социального питания", с моей точки зрения, просто убогой по содержанию.

В подпрограмме была поставлена задача не только создания сети распределительно-логистических центров сельскохозяйственной продукции, но и совершенствования системы государственных и муниципальных закупок продуктов питания.

В целевых индикаторах программы говорится о том, что будут введены в строй новые мощности единовременного хранения ОРЦ, осуществлён прирост мощностей по хранению зерна и сахара и созданы новые рабочие места. Однако в них нет ни слова о госзакупках.

Зато в разделе об ожидаемых результатах реализации подпрограммы эти слова нашлись. Предполагалось, что доля продукции, реализуемой через государственный и муниципальный заказ, составит в обороте оптово-распределительных центров аж 20 процентов.

Есть общеизвестное бюрократическое правило при создании стратегических документов: если выдвигаешь какую-либо цель или ставишь задачу, то найди пути их достижения и способы измерить ожидаемый результат.

Создаётся впечатление, что в проекте этого документа соображения о том, как использовать ОРЦ для осуществления государственных и муниципальных закупок продовольствия, имелись. Однако в силу чьих-то мнений или интересов они исчезли из его окончательной редакции в самый последний миг. Видимо, думать о том, как придать стройность "заредактированному" документу, было некогда. И поэтому следы этого замысла остались.

Нельзя не упомянуть и про ещё одно обстоятельство. Если деньги расходуются бюджетные, то нужно обоснование, что они идут на социально значимые цели. Соответственно, цифра о 20-процентном обороте закупаемых по госзаказу продуктов в системе ОРЦ нужна была авторам, как я считаю, в качестве словесной мишуры, прикрывавшей истинное предназначение предстоящих трат.

Механизмы по включению проектируемой сети ОРЦ в систему государственных и муниципальных закупок продовольствия не были заложены в подпрограмму.

Дмитрий Патрушев наводит порядок

В мою задачу не входит описание процесса реализации этого документа. Скажу лишь, что многие регионы заинтересовались возможностью получить федеральные средства на сооружение ОРЦ. Три проекта по строительству ОРЦ в 2015-2017 годах получили господдержку.

Однако, как показал анализ, проведённый уже упомянутой Инной Рыковой, при их реализации "бюджетные средства подпрограммы были размыты и не связаны напрямую с ОРЦ", что, соответственно, не дало эффектов для государства. Имел место, как говорится, банальный распил средств федерального бюджета.

В мае 2018 года министром сельского хозяйства России был назначен Дмитрий Патрушев. Разобравшись в ситуации, он очень даже обоснованно прикрыл эту лавочку. ОРЦ стали сооружаться на собственные средства предпринимателей или при поддержке коммерческих банков.

Кстати, в 2019 году и в Красноярске возник новый продовольственный ОРЦ, имеющий не только складские и торговые площади, но и подразделения для проведения фитосанитарных и ветеринарных экспертиз. Имеются в краевой столице и другие распределительно-логистические центры, способные выполнять эти функции.

Во многом благодаря деятельности Дмитрия Патрушева аграрная политика в России реально приобрела комплексный характер. Были усовершенствованы механизмы государственной поддержки аграриев, сельское хозяйство стремительно устремилось вперёд. Однако в части совершенствования государственной продовольственной политики далеко не все вопросы уже решены.

Продовольственная политика не существует сама по себе. В её реализации участвовали, участвуют и будут участвовать министерства и ведомства разных сегментов государственного управления.

Мало, воспользовавшись сменой кабинета министров, утвердить новую национальную продовольственную доктрину. Необходимо привлечь на свою сторону и другие ведомства, чтобы этот стратегический документ нашёл свою эффективную реализацию.

А взгляды партнёров по правительству далеко не всегда совпадают. Если регулировать государственные закупки продовольствия, то необходимо взаимодействовать с Минфином России, которое их курирует.

Но это, скажем так, могущественное и очень властное министерство до сих пор не избавилось от основательных пережитков либерализма в своей финансовой политике. И, как это ни печально, реально торпедирует бюрократическими методами попытки использования системы ОРЦ для государственных и муниципальных закупок.